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                    平臺經濟信息安全治理困境及應對

                    摘  要:隨著信息技術高速發展和消費需求持續升級,平臺經濟迅速崛起,在短短十多年間給我國社會經濟的運行帶來顯著變化,創造了巨大的社會經濟效益。但是,當前平臺經濟發展中所出現的諸多信息相關亂象也日漸成為全社會關注的焦點。為此,必須從完善法律、加強監管、結合反壟斷和反不正當競爭執法等多個維度,夯實平臺企業的信息主體責任,補齊有關部門監管短板,推動平臺經濟規范健康持續發展。

                    關鍵詞:平臺經濟  信息監管  反壟斷  大數據  

                    【中圖分類號】F49                 【文獻標識碼】A

                    在數字化背景下,隨著信息技術高速發展和消費需求持續升級,產業組織方式不斷迭代,平臺經濟迅速崛起,在短短十多年間給我國社會經濟的運行帶來天翻地覆的變化,創造了巨大的社會經濟效益。但是,當前平臺經濟發展中所出現的諸多信息相關亂象也日漸成為全社會關注的焦點。習近平總書記在中央財經委員會第九次會議上強調指出:“我國平臺經濟發展正處在關鍵時期,要著眼長遠、兼顧當前,補齊短板、強化弱項,營造創新環境,解決突出矛盾和問題,推動平臺經濟規范健康持續發展。”而只有厘清平臺經濟信息亂象根源,強化平臺經濟信息監管,完善平臺經濟信息治理,夯實平臺企業信息主體責任,才能推動我國平臺經濟行穩致遠。

                    平臺經濟發展中的信息收集與使用亂象

                    數字平臺企業的發展帶來了生活方式的變化,但相關信息安全問題也隨之凸顯。隨著數字平臺企業規模不斷擴大,從住房到購物,從出行到餐飲,從工作到娛樂,平臺化的便利已惠及群眾生活的方方面面,徹底重塑了大眾社會生活方式。用戶在潛移默化之下將平臺視為數字基礎設施的一部分,殊不知平臺外衣下的內核仍是企業,而盈利性仍是企業的本質屬性。在企業掌握了海量用戶信息的背景下,如何確保個人、社會乃至國家信息安全成為推動平臺經濟穩健運行必須解決的問題之一。

                    數字平臺企業的發展改變了經濟運行方式,但與之相關的壟斷現象層出不窮。平臺企業除了企業的一般屬性外,還具有匹配市場供求雙方的特殊屬性,這使其天然具備了壟斷的潛力:平臺具有雙邊市場特征,其運營規模的擴大為賣方(平臺內經營者)帶來了更多的買方(消費者),同時為買方(消費者)提供了更多賣方(平臺內經營者)和更多消費選擇,久而久之便會筑成市場進入壁壘,造成一家或幾家獨大的壟斷局面。傳統經濟的壟斷會造成無謂社會損失,消減經濟運行效率,但互聯網平臺的壟斷反而有利于供求雙方的迅速匹配,提高經濟運行效率,從而為平臺型企業帶來更多的利潤。因此,出于擴大運營規模、進而獲得壟斷地位的目的,平臺型企業會藉由其掌握的信息,動用各種獲客手段,阻礙甚至屏蔽競爭。這不僅會影響市場的健康發展,而且扭曲了信息的價值。

                    不論是生活方式的改變還是經濟運行方式的改變,信息都在其中扮演了至關重要的角色,而縱觀信息在平臺企業中的生命周期,從收集、加工、使用、流通到清理等環節,以及全流程的安全,都是亂象頻發的灰色地帶。具體而言,平臺企業對個人信息過度收集、非法收集,爬取競爭對手信息,不嚴格審核平臺內商戶信息,大數據殺熟,搜索降權,屏蔽競爭,惡意封禁,信息泄露等諸多問題都對用戶的信息安全和市場秩序形成了嚴重威脅。

                    過度收集信息和非法收集信息

                    在移動互聯網時代,具有相當市場支配地位的平臺經營者可以通過多種渠道獲取用戶信息,包括但不限于獲取用戶終端設備權限以調用攝像頭、定位、麥克風等模塊數據,獲取用戶搜索、瀏覽記錄,設置用戶調查問卷等。而在實際操作中,很多平臺APP在收集個人信息時非但沒有保障用戶的知情權,甚至過度收集非必要個人信息,對用戶權益構成侵害。2020年工信部對多款APP調查發現,頻繁自啟動、鏈式啟動、“偷窺”與APP應用場景無關的照片和文件等問題在各類常用手機APP中屢見不鮮。

                    除了私自調取權限非法收集信息,很多APP為了較為“合法”地獲取更多用戶數據,使用發放紅包、補貼甚至免費提供商品和服務的手段誘導用戶主動填寫或授權個人信息。還有甚者在用戶協議中加入 “霸王條款”,即強制要求用戶提供個人信息,否則將影響APP的使用。除了對用戶信息的過度、非法收集,很多平臺型企業還對競爭對手的數據進行非法收集,具體表現為在未經授權的情況下對構成競爭關系的對手企業的數據進行抓取。

                    平臺內經營者信息真實性和合法性缺乏充分核實

                    2022年初掀起軒然大波的“血奴”案,雖然最終被證實屬于編造,但該事件在2016年魏則西事件后,重新引發輿論對互聯網平臺信息責任的關注——平臺經營者沒有盡到核查平臺內經營者信息的真實性、合法性的義務。根據網絡上很多用戶的意見反饋和投訴信息,處于“血奴”事件輿論焦點的58同城作為一個眾所周知的信息平臺,在核實平臺商戶信息真實性方面確有欠缺:個人僅需身份認證甚至微信認證,商家僅需完成營業執照認證、法人認證、對公賬號認證三項之一便可在平臺發布信息,而網絡上販賣微信、營業執照的比比皆是。這就引出了另一個問題:平臺內經營者不合法信息缺乏核實,偽造證書、售賣隱私數據等非法交易屢禁不止。在中國裁判文書網以“58同城、詐騙”為關鍵詞搜索,檢索到3890篇文書(2022年3月22日)。更重要的是,存在虛假信息問題的并非58同城個例,根據中國裁判文書網,智聯招聘、獵聘等招聘平臺亦涉及不少信息安全事件,這幾乎是整個互聯網招聘行業的通病。此外,大量涉及租房信息、二手商品交易信息和醫療信息的平臺也都存在信息核實失職的問題,侵害了平臺用戶合法權益,甚至對用戶人身安全造成了威脅。

                    利用信息實現壟斷、濫用市場地位

                    平臺型企業利用信息實現壟斷定價的一個最簡單也最常見的方式便是大數據殺熟。大數據殺熟顧名思義就是同樣的商品或服務,新老用戶不同價,越熟就越坑。在此基礎上,隨著大數據的深入應用,以及算法的不斷迭代升級,平臺可以利用收集的個人信息對用戶精準畫像,綜合分析用戶的消費習慣、偏好以及購買力等因素,進而實施壟斷定價,向用戶收取精確到個人的差別化價格,最大程度攫取用戶的消費者剩余。依照產業組織理論,這種差別化定價并不會導致社會整體福利損失,但在企業實行差別化定價的過程中,是否存在對用戶信息的過度收集和使用是必須要關注的問題之一;同時,差別化的定價也勢必導致基于個人信息被精準化地收取更高價格的消費者對平臺的不滿情緒。

                    算法推薦機制是互聯網平臺利用用戶信息獲取和維持壟斷地位的另一個手段。購物、餐飲、視頻等在內的互聯網平臺通過收集用戶的瀏覽記錄、收藏夾、消費記錄、地域、信用額甚至是在某個頁面停留的時長數據對用戶進行畫像,進而向用戶推送更符合其偏好的內容。毋庸置疑,算法推薦機制可以向用戶提供定制化的內容和服務,這有助于提升和優化用戶使用體驗;但在算法推薦機制的長期作用下,用戶很容易便會被困在平臺為其構筑的信息繭房中,久而久之不但會導致用戶的認知域受到平臺制約,影響用戶的價值判斷,而且隨著用戶粘性增強,平臺的壟斷勢力會越來越大。

                    算法推薦的另一種應用是在用戶檢索產品或服務時,在其不知情的情況下優先推送與平臺利益相關(平臺自家、平臺生態圈內或與平臺有合作關系企業)的內容,并對競爭對手的內容予以搜索降權甚至屏蔽。與之相關的還有屏蔽競爭,即平臺拒絕向競爭對手開放API(應用程序界面)接口,或阻止用戶分享內容至競爭對手的APP,最典型的例子就是淘寶無法使用微信支付,京東無法使用支付寶支付。

                    平臺信息流通受阻、信息價值實現受限

                    在數字化時代,尤其是在互聯網企業中,數據已經成為最重要的生產要素之一。數據的非競爭性使其天然具有流通和共享的屬性。經過企業去(個人)標識化、加密、加工挖掘、具有(交換)價值與技術可行性的數據,作為數字基礎設施的一部分,企業有義務與公共機構以及競爭對手和其他經營者共享數據,以促進數據要素的充分流動。然而在實際的平臺競爭中,經營者為了維護其市場地位,往往不愿意同其競爭對手共享數據,平臺間、企業間形成信息孤島;即便經營者愿意共享,目前仍缺乏安全可靠且功能完善的平臺間、企業間數據共享機制;流通渠道受阻導致理應在市場主體間流通的信息難以被及時、準確地獲取,一方面降低了數據資源的配置效率,另一方面也滋生了企業間相互抓取數據,以及相互設置屏障防止數據被抓取的現象。

                    信息泄露和安全隱患

                    隨著互聯網平臺用戶數量激增,涉及個人信息,尤其是隱私信息的數據量也呈指數級增長,隨之而來的是在信息的存儲、使用、傳輸過程中的泄露問題和安全隱患。近幾年連續曝出5.33 億 Facebook 用戶數據被泄露、7億領英用戶數據被出售、超2億國內個人信息在國外被兜售等規模過億的信息泄露重大事件。平臺企業對用戶信息的泄露或源于數據疏于管理,或源于信息的“地下利用”和數據“黑產”猖獗,但不論何種原因,都對用戶個人、企業、社會乃至國家利益構成了損害。

                    平臺經濟信息安全治理困境

                    平臺經濟信息收集和使用之所以亂象叢生且屢禁不止,追根究底,一方面源自信息本身的高價值,致使企業竭盡所能地獲取和利用信息,籍此獲取高額利潤;另一方面源于監管創新跟不上市場創新,導致平臺信息問題呈現出“道高一尺,魔高一丈”的局面。

                    數據和信息是平臺經濟至關重要的生產要素

                    新一輪信息技術革命使得大規模、低成本可獲取的數據得以廣泛使用,并成為企業特別是平臺型企業生產過程中的關鍵要素。數據要素具有非競爭性、低復制成本、非排他性/部分排他性、外部性以及即時性等技術-經濟特征,與傳統的土地、勞動、資本等要素有著本質區別,這也是近年來平臺型企業得以大量涌現和不斷發展的基礎。而數據要素在生產中發揮的核心作用就是數據所承載的高價值的信息(蔡躍洲、馬文君,2021)。

                    數據和信息對于平臺型企業的價值可以從多個維度來理解。傳統的數據使用模式是從數據到信息,從信息到知識,再利用知識來進行預測和決策,其中最困難的便是從信息到知識的過程。計量經濟學等學科使用的就是此種研究思路。但在大數據時代,海量、高頻、實時、細顆粒度、全樣本的數據賦予使用者跳過知識獲取,直接通過關聯性進行預測和決策的能力,大大縮短了價值實現的流程,且擁有的數據量越大、涵蓋內容越廣、質量越高,預測的精度越高,促成交易的概率就越大。平臺型企業由于其市場屬性,匯聚海量數據,形成集體性的“數據池”,在分析和使用數據方面,平臺型企業顯然比個人和非平臺企業更有優勢和效率(胡凌,2019;肖紅軍、李平,2019)。這樣一來,平臺型企業對數據自然更為趨之若鶩,過度和非法收集信息的現象也更為猖獗。

                    而在平臺內經營者信息的核實上,平臺型企業面臨兩種選擇:一是采取嚴格審查制度,對入駐平臺的經營者進行系統的全面的調查,并對其經營過程進行實時監督,該方案的效果毋庸置疑,但卻意味著高昂的審查成本和商戶流失,甚至可能導致市場地位失守。二是將審查力度和成本控制在一定范圍內,并對偶發的糾紛進行賠償,該方案的綜合成本更低,有利于獲取和留住商戶,也能在一定程度上在平臺促成更多交易。在此番博弈下,平臺信息的審核激勵可能扭曲,審核實施無可避免地存在諸多疏漏。

                    在使用層面,信息也為平臺型企業獲取壟斷勢力提供了支撐。傳統企業受制于有限的信息,對消費者的差別化定價往往停留在二級或三級價格歧視,通過消費者自我選擇或簡單市場分類等機制來實現差別化定價;而大數據和機器學習在很大程度上將消費者的消費習慣、偏好以及購買力等信息經由消費記錄、瀏覽記錄、社交媒體等數據毫無保留地動態呈現在企業面前,以至于企業可以通過算法進行一級價格歧視,對每個消費者實現精準的差異化定價,最大程度上攫取消費者剩余。

                    互聯網平臺信息監管滯后

                    為順應數字化時代發展趨勢,我國及時出臺了相應的法律法規,并建立了初步的監管體系。早在2017年開始實施的《中華人民共和國網絡安全法》(以下簡稱《網絡安全法》)就對信息的收集和使用做出明確規定:網絡運營者收集、使用個人信息,應當遵循合法、正當、必要的原則,公開收集、使用規則,明示收集、使用信息的目的、方式和范圍,并經被收集者同意;網絡運營者不得收集與其提供的服務無關的個人信息,不得違反法律、行政法規的規定和雙方的約定收集、使用個人信息,并應當依照法律、行政法規的規定和與用戶的約定,處理其保存的個人信息。

                    2021年開始施行的《中華人民共和國個人信息保護法》和《中華人民共和國數據安全法》也對個人信息保護做出細致的規定。此外,工信部對應用程序、推薦算法等具體對象出臺了《移動互聯網應用程序個人信息保護管理暫行規定》和《互聯網信息服務算法推薦管理規定》等相關規定,可謂在法律層面為信息治理打下堅實的基礎。

                    然而,在監管實踐中,雖然較互聯網平臺興起之初有了長足進步,但平臺信息監管仍然面臨著“上有政策,下有對策”的尷尬局面。究其原因,主要存在以下幾個問題:

                    第一,監管部門之間協調不足,割裂了平臺反壟斷治理和信息(數據)治理?,F行監管體系在平臺經濟的反壟斷治理和信息(數據)治理之間沒有建立起聯動機制,在治理領域上條塊化,在治理地域上屬地化,在監管實踐中還有“政出多門”的問題,甚至在權責交集的地方出現了政策、標準相互矛盾的現象(熊鴻儒,2019);平臺型企業普遍擁有跨地域和跨業務經營的特點,且在近年來不斷呈現線上線下融合的趨勢,這些都對監管部門的多跨協同治理提出新的更高要求。

                    第二,面對高速發展的互聯網行業,現有監管缺乏足夠的靈活性。以平臺信息收集環節為例,《網絡安全法》規定信息的收集必須征得被收集者同意,且不得收集與其提供服務無關的信息。但企業可以通過為APP增加無關緊要的功能,進而向用戶索取使用權限等方式,在符合法律要求的情況下,或者說繞過法律,獲取用戶更多的信息。

                    第三,目前的監管方式存在臨時性集中執法、選擇性執法或“一刀切”執法等問題。以平臺信息核實為例,一些問題爆發并經媒體宣傳不斷發酵后,行政主管部門才會迫于輿論壓力約談涉事平臺主管。但是有時候,行政干預手段缺乏充分的法律支撐,“運動式”執法的色彩也較為濃厚(熊鴻儒,2019)。這樣一來,不僅導致執法效果欠佳,也在一定程度上損害了主管部門的地位和威信。

                    第四,現有監管側重事后處罰,缺乏對市場的事前有效引導。尤其在對平臺的監管上,現有監管以事前許可或備案為主、事中事后為輔。而相比于事前對市場進行規范和引導,確保市場行駛在安全有序的發展路徑上,事后的行政處罰僅能起到有限懲戒作用,甚至由于事前相應規范要求和指南缺位,事后懲罰在某種程度對于平臺企業是不公平的,也不利于行業良性發展。事前規范和引導市場需要行政主管部門對數據治理、網絡監測、信息安全保護、技術和商業模式創新以及行業發展等有準確的前瞻,目前政府和市場都還在摸索中前進。

                    平臺經濟信息監管和治理完善對策

                    針對當前平臺經濟的信息亂象,相關部門應結合造就亂象的經濟邏輯和監管根源,從完善法律、加強監管、結合反壟斷和反不正當競爭執法等多個維度,夯實平臺企業的信息主體責任,推動平臺經濟規范健康持續發展。

                    明確平臺企業數據權屬

                    數據是信息的載體,只有對數據權屬進行明確劃分才能對平臺的數據獲取和使用行為合法性做出合理的判斷。平臺型企業對數據的廣泛收集和使用早已成為既定的現實,但數據的權屬問題卻一直沒有清晰的定論。數據的生產者是海量的用戶,數據的生產來自用戶和平臺內經營者的互動,而平臺則為數據的生產創造了條件、提供了場所,并對數據進行加工和二次開發??梢?,各主體在數據生產過程中的互動關系非常復雜,實現數據確權確非易事。

                    我國目前在數據確權問題上僅有一些地方試點,如《深圳經濟特區數據條例》(以下簡稱《條例》)規定:自然人對個人數據享有法律、行政法規及本條例規定的人格權益;自然人、法人和非法人組織對其合法處理數據形成的數據產品和服務享有法律、行政法規及本條例規定的財產權益。

                    《條例》對原始數據和經處理的數據權屬進行了界定,但未就數據的排他性作出說明:平臺型企業對脫敏數據享有財產權益,但數據不同于知識產權,是其他活動的副產物而非需要研發投入的創新產物,故沒有理由給予企業對數據的壟斷。除了數據的產權和歸屬外,平臺企業對于數據的不同應用領域,如在公共衛生、社會保障、社會經濟總體預測、征信等公共利益領域,在消費者福利優化的場景化領域,以及對于企業間或同業的整體生態建構領域(姚佳,2019),分別應當享有何種權利,也是亟待解決的問題。

                    數據確權問題困難重重,但毋庸置疑的是,結合數據要素流轉的運行設計合理的數據權屬有助于平臺經濟乃至整體數字經濟健康有序發展(陳兵,2021)。

                    強化平臺經濟信息監管

                    首先,應在平臺型企業的監管思路和平臺治理的分析工具上進行創新。針對當前平臺反壟斷和信息亂象監管分而治之的現狀,有關部門亟需吸收新的數據科學、經濟學和法學等跨學科前沿知識,結合信息在平臺型企業壟斷地位形成和維持過程中所扮演的重要角色,對平臺型企業在數據收集、使用、加工和交易等環節的行為開展創新性監管。如德國最高法院于2019年認定Facebook收集第三方用戶和設備相關數據,并將其與自身數據結合,構成剝削型濫用社交網絡市場支配地位,要求Facebook停止相關行為。這一判決被認為是將數據保護和反壟斷進行結合的一次創新之舉,也是我國未來司法實踐中可以借鑒的一個案例。

                    其次,應對互聯網平臺進行分類施策,實施差別化監管和精準施策。不同的平臺具有不同技術和經濟特征,擁有不同的職能,存在于不同的信息環境和競爭態勢中,可能引發的風險也不盡相同,不應采取以往監管實踐中“一刀切”的模式,而應該根據不同平臺的特征進行差別化的監管。同時,也要取締事后處罰為主的治理思路,重點關注高風險(信息安全風險、社會問題風險、壟斷風險等)類型平臺企業,在提高監管要求的同時加大處罰力度,如加大對信息核查失職平臺的處罰力度,引導其進一步強化對平臺內經營活動的監管。

                    最后,應促進國內外平臺信息治理合作。我國龐大的經濟體量承載了大量以國內市場為主的平臺企業,此外,還有許多平臺企業跨國開展業務,僅憑國內主管部門難以對平臺的數據問題、競爭問題進行全面的評估,因此要積極開展同國外相關部門的信息治理合作,通過簽署執法合作協議等來保障數據要素在國際間合規有序流動,與此同時積極向國際社會輸出數字經濟發展和治理的中國方案。

                    鼓勵多元主體參與信息治理

                    在法律法規逐步完善、治理監管體系逐漸健全的基礎上,應鼓勵多元主體參與信息治理,深度開發數據要素的社會經濟價值,推動數據要素的合規有序流動,確保全流程數據安全。參與信息治理的多元市場主體包括但不限于隱私計算企業、數據安全企業和數字交易平臺。

                    隱私計算的本質是在保障數據安全隱私的前提下提取數據所承載的信息,實現價值的轉化。傳統的數據安全手段在去標簽化和脫敏化的過程中,不可避免地會損失一部分信息,而隱私計算則可以在不損失信息且保障數據隱私的情況下使用數據,真正做到數據的“可用而不可見”。在數據權屬尚未明晰劃分的當下,隱私計算企業既可以保障主體對原始數據的所有權,也能通過多方安全計算和聯邦學習等技術確保平臺在不泄露隱私的基礎上充分發掘數據的價值。

                    數據安全企業可以為平臺型企業提供全流程的數據安全服務保障,后者面臨平臺安全管理要求、隱私合規、數據泄露三個維度的數據安全壓力,而且隨著平臺的不斷發展,保障數據安全的技術和管理的難度和成本也在大幅增長。通過和數據安全企業合作,平臺可以有效降低數據管理成本,更好把握數據采集—使用動態全流程,對潛在的泄露風險進行管控,確保數據流動安全可控。

                    構建統一開放、競爭有序的數字交易平臺,保障數據要素的合規、有序、高效流動。歐盟在2017年發布的《建立歐盟數據經濟》報告中提出要建設一個覆蓋歐洲的數據空間,提高數據要素的流動效率。我國2015年在貴陽大數據交易所便開展了數字交易的嘗試,至今已成立十余個大數據交易中心,但并未建立全國范圍內統一的數據要素市場,也缺乏普遍適用的數據流轉規則。當務之急是,將數字交易平臺作為平臺經濟乃至整體數字經濟發展的重要基礎設施加快建設,制定統一完善的數據流轉規則,促進數據要素的有序流通。

                    【本文作者為浙江大學北京研究院副院長、浙江大學經濟學院教授;本文系國家社科基金重大項目“我國數字經濟安全的動態預警、治理機制和法律保障研究”(項目編號:21&ZD089)的階段性成果;浙江大學經濟學院碩士生劉暢對本文亦有貢獻】

                    參考文獻

                    [1]蔡躍洲、馬文君:《數據要素對高質量發展影響與數據流動制約》,《數量經濟技術經濟研究》,2021年第3期。

                    [2]胡凌:《從開放資源到基礎服務:平臺監管的新視角》,《學術月刊》,2019年第2期。

                    [3]肖紅軍、李平:《平臺型企業社會責任的生態化治理》,《管理世界》,2019年第4期。

                    [4]熊鴻儒:《我國數字經濟發展中的平臺壟斷及其治理策略》,《改革》,2019年第7期。

                    [5]姚佳:《企業數據的利用準則》,《清華法學》,2019年第3期。

                    [6]陳兵:《平臺經濟數據治理的法治基調與未來走向——以“競爭與保護”的平衡為中心》,《人民論壇·學術前沿》,2021年第21期。

                    [7]陳兵:《激發數據要素的生命力與創造力》,《人民論壇》,2021年第5期。

                    責編:羅 婷/美編:石 玉

                    Dilemma and Countermeasures of Information Security Governance

                    of Platform Economy

                    Song Huasheng

                    Abstract: With the high-speed development of information technology and the constant upgrading of consumer demands, the rapid rise of the platform economy has brought about significant changes to the operation of the society and economy in China and created enormous social and economic benefits in just over a decade. However, driven by high profits, some platform enterprises have tried various means of customer acquisition by relying on the massive information in their hands and have become grey zones with frequent chaos. Therefore, it is necessary to consolidate the responsibilities of information subjects, make up for supervision shortcomings of relevant parties, and promote the healthy and sustainable development of the platform economy from multiple dimensions including improving the laws, strengthening supervision, and combining anti-monopoly and anti-unfair competition in law enforcement.

                    Keywords: platform economy; information supervision; anti-monopoly; big data

                    聲明:本文為《國家治理》周刊原創內容,任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權,轉載時務必標明來源及作者,否則追究法律責任。

                    [責任編輯:程靜靜]
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