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                    基層“問責泛化”現象的制度審視

                    摘  要:依規精準問責,是基層治理中傳導責任壓力的制度方式。但“問責泛化”則會導致出乎制度預期的種種負效應,甚至成為阻滯基層治理現代化的負向激勵?;鶎又卫碇?ldquo;問責泛化”現象,非一時一地所為,也并非個別干部所致,有其深刻的制度性體制根源。從根本上遏制基層“問責泛化”要通過制度化的體制機制改革,減輕層層傳導的體制壓力,明確縣—鄉鎮政府之間的權力和責任,增強基層鄉鎮的自主權力和空間,拓寬基層民眾的民主參與和監督,切實加快推進基層治理現代化。

                    關鍵詞:問責泛化  干部行為  基層治理  創新  擔當  

                    【中圖分類號】C933                 【文獻標識碼】A

                    有權必有責,失責必問責。這是新時代全面從嚴治黨的制度保障,是整體提升黨政干部擔當創新的追責利器,在新時期黨政機關改善作風和提高效率方面發揮了重要作用。但近年來,基層政府承受著愈來愈大的任務壓力和問責風險,甚至呈現出一種追責濫用的“問責泛化”現象:各種各樣的“屬地式問責、職能式問責、強壓式問責、計時式問責、‘背鍋式’問責”不斷涌現,給基層政府的治理行為帶來很大影響,甚至正潛移默化地侵蝕著基層干部的擔當創新活力,是一種值得加以警惕的基層治理隱憂。那么,這一切治理變異都是如何發生的?為什么為了推動干部擔責的問責,反而變異為干部不愿擔責的避責?為什么基層干部在問責重壓下反而失去擔當創新的活力?這就需要從“問責泛化”的基層政府運行邏輯中加以深刻剖析。

                    “問責泛化”的基層傳導機制

                    “問責泛化”之所以能夠產生,并時有蔓延泛濫,是因為黨政問責機制是隱含在基層工作機制之中的,是隨著基層工作機制而向下傳遞延伸的,也是因為工作中的失責、失誤或導致嚴重后果,而被上級組織追責問責的?;鶎诱透刹砍惺苤喔氐?ldquo;問責壓力”,是與基層政府的工作機制和權力運作密切相關的。

                    第一,屬地管理原則被泛化濫用。屬地管理本來是一種為了提高管理效率,從而落實就近就地管理的行政原則。但近年來隨著國家治理重心的下移,屬地管理也被一些部門隨意濫用,成為一些部門轉移任務和下傳責任的手段。在縣、鄉鎮之間的工作落實中,縣委縣政府及其職能部門,都在強調“屬地管理”的原則下,把本該自己部門管理的“主體責任”下傳給鄉鎮政府。如縣級環保局、城建局、交通局、衛生局等,把治污環保、建房監管、交通安全、食品檢測等責任,通過屬地管理的責任狀,下傳到各個鄉鎮政府,但各個鄉鎮政府卻并沒有相應違規處罰的執法權,也并沒有相應的技術手段和監管力量。一旦在上述領域發生任何責任事故,縣級職能部門都會通過責任狀的鏈條,向下問責相關鄉鎮政府及其干部的黨政責任。另一個比較嚴重的屬地管理問題,是有關“越級上訪”等信訪維穩問題,“人戶分離”已經成為外出流動人員的常態,但外出打工多年的人員,一旦在打工地(比如廣東),發生越級上訪或“京訪”事件,按照屬地管理的原則,還是必須由戶籍所在地鄉鎮政府(比如四川),把上訪人員接回并處理。越級信訪事件,是在打工地發生的,是與打工地政府或企業牽連的,戶籍所在地的鄉鎮政府,一是不了解上訪事件的原委,二是不牽扯其中任何的利益和責任,但上訪事件處理不好,一旦發生任何事故,根據屬地管理的原則,問責追責的“板子”還是要打在戶籍所在地政府的頭上。

                    更為嚴重的問題是,隨著鄉村振興的全面推進,縣級政府承擔的任務和工程越來越多,全面從嚴治黨的黨紀壓力越來越大,在本職能部門主體責任壓力越來越大的情況下,很多縣級職能部門,都在想方設法通過“屬地管理”的旗號,把本部門的工程任務,通過屬地管理責任狀的渠道,下傳到基層鄉鎮政府,而縣級職能部門,搖身一變從“主體責任”變為“監管責任”。隨著這樣的屬地管理的任務和工程越來越多,基層鄉鎮政府承接的“問責任務”就越來越多。這是基層政府及其干部成為“問責重災區”的總體性根源。

                    第二,“問責推動”成為一些地方基層工作運轉的常態。鄉村振興等基層工作越來越多,縣級黨政及其職能部門,同樣面臨著巨大的任務壓力和問責風險,也就是說它們同樣面臨著被省級、市級等相關部門問責追責的風險??h級黨政及其職能部門,為了保證自己所擔負的任務和工程能按時按量完成,上述“屬地管理”的渠道就成為常態化的工作運轉機制。通過召開會議——分解任務——簽訂責任狀——檢查監督等工作鏈條,縣級黨政及其職能部門,就把所擔負的任務和工程分解下卸到各個鄉鎮政府。鄉鎮政府對于縣級部門所下派的任務和工程,基本完全沒有任何討價還價的余地和權力,一是因為很多任務都是以“政治任務”的名義下派的,而且愈是重要的任務,愈有可能由縣級主要領導擔任“任務組長”,涉及政治立場和政治態度的問題,鄉鎮領導不敢有任何的質疑和猶豫。二是任務和工程的檢查驗收評分等權力,還是掌握在縣級黨政及其職能部門手中,最終工程任務的評分考級,與鄉鎮干部的政績和績效獎金直接掛鉤。三是縣級黨政及其部門,掌握著大量的工程項目及資金,鄉鎮的公共設施和經濟發展,還得依靠縣級部門的項目資源支持,而鄉鎮的發展政績與鄉鎮干部的晉升調任直接相關,其選拔任用還是掌握在縣級黨政部門手中。鄉鎮政府對上級工程任務的完全順從式、被動式接受和服從,不但導致鄉鎮基層的工作任務越來越多,而且完全擠壓了鄉鎮政府自主擔當和創新的時間和空間。

                    第三,權小責大、人少事多導致基層成為“問題事故”多發地。順著屬地管理的渠道和“問責推動”的鏈條,眾多基層治理的工程任務都下沉到基層,都需要鄉鎮政府在一線執行和落實。而基層政府基本沒有保證任務完成的職權和能力:一是權小責大、沒有法定執法權。如上所述,環境保護、土地征用、城鄉建設、交通執法、礦山開采等眾多執法權,只能授予在縣級職能部門,鄉鎮政府即使發現了問題所在,也沒有法定的強制執法權。二是人少事多、匆忙應對成為基層工作常態。幾十個人法定編制的鄉鎮政府,要對應幾百個省、市、縣職能部門,往往是一個鄉鎮領導身兼數職,負責和主管十幾個事項,而每一個事項,都有省、市、縣各個職能部門不斷的檢查驗收。在無法保證按時按量完成任務的壓力下,基層政府只能在“形式上”“程序上”加以完成,導致各種數據臺賬、填表填報、影像資料等“留痕”工作不勝其煩,這也是基層形式主義難以根除的根本原因。但不論是“實質性完成”、還是“形式性完成”,只要上級檢查驗收時,發生任何“問題”或“事故”,都要“問責”基層政府。即使是填錯幾個數據、資料晚匯幾個小時,甚至過境公路上的交通事故,都要所在地基層政府負責,難怪基層政府成為“問責事故”的多發地。更為嚴重的是,縣級有些部門和領導的“任性問責”“一刀切問責”“湊數式問責”“捏軟柿子問責”等等權力任性,向下轉移問責、拿基層政府問責,就衍生為基層“問責泛化”的蔓延趨勢。

                    在層層壓實責任、層層傳導壓力的壓力型體制下,基層政府雖是一線政府組織,肩負著最多最重的落地執行任務,但權責的不對等、問責與擔責的不平衡,致使基層政府成為最終“問責泛化”的承受者。在“問責壓力”之下,基層政府也順著權力鏈條,迫不得已把基層政府的任務和責任,進一步“下卸”到村民自治組織,讓村兩委干部、甚至村小組干部,承擔起不斷下沉的黨政責任,“問責泛化”日益延伸蔓延到鄉村基層。

                    “問責泛化”的基層治理負效應

                    依規精準問責,是基層治理中傳導責任壓力的制度方式。但“問責泛化”甚至蔓延,則會導致出乎制度預期的種種負效應,甚至成為阻滯基層治理現代化的負向激勵。

                    第一,“問責泛化”帶來政治負效應。執紀問責,是全面從嚴治黨的有效方式,是一件嚴肅的政治行為。根據2019年新修訂的《中國共產黨問責條例》,問責調查的啟動、誰來負責調查、如何展開調查、調查結論如何做出、調查備案如何審批,都有嚴格的組織規定和組織程序,對于主體責任和監督責任、領導責任和主管責任、上級責任和下級責任等也都有嚴格規定。但這種“問責泛化”的情形,往往逾越或漠視組織規定和程序,在政治壓力或輿論壓力下,任由上級領導“任性裁定”,由此帶來種種政治負效應:一是損害黨紀黨規的公信力,如果“任性問責”成為上級組織推動工作的常態,讓不該被問責的干部蒙受不明之冤,制度問責變成了“權力問責”,“權責一致、錯責相當”原則無法實現,損害的是黨的形象和制度公信力。二是讓“容錯糾錯”機制難以落實。在全國各地調研中,鄉鎮干部普遍反映,“容錯糾錯”機制基本上是“畫大餅”,可望而不可及。根本原因就是“一刀切式問責”等“問責泛化”的濫用,《中國共產黨問責條例》中規定的不予問責或者免于問責的情形,很難落實執行。

                    第二,“不敢干事”成為部分基層干部的常態。一般來說,基層干部中的“庸政、懶政、不作為”是難以治理的行政頑疾,因為其不像貪污腐敗等行為那樣易于查處和量化,也更難以監督和舉報。其實,仔細分析,“不作為”可以分為幾種類型:一是能力不足的“不能作為”,表現為知識不足、能力不足的想作為而無法作為。二是激勵不足的“不想作為”,表現為晉升無望、提級無望等的有能力但又不想干事。三是有能力、也有愿望干事,但又怕承擔風險、被追責而“不敢干事”。在“問責泛化”“問責濫用”的層層下壓的責任風險下,很多基層領導干部,大多出于“多一事不如少一事”“少干事少出錯”的行為邏輯,只求把自己的本職工作完成,在工作中也是但求“無過”,不求“有功”,更不想擔當創新。這種“不敢干事”的行為取向,其實是最難以治理的基層“不作為”,這是干部內在激勵不足的“不作為”,難以監督、也難以定性。但在“問責泛化”的壓力下,卻成為基層干部普遍的從政心態和行為取向,這是一種最難以治理的“管死效應”:管住了壞人(如腐敗分子),但也管死了好人(如擔當創新者)。這種“不敢干事”的“管死效應”對于基層治理,有著長期的潛移默化的暗流涌動負效應。

                    第三,“問責泛化”影響基層干部隊伍的穩定性?;鶎诱硖廃h和政府的第一線,國家與社會的接觸面,是基層矛盾和問題的匯聚點,其中基層干部的辛勞辛苦眾所周知。“上面千把錘,下面一根釘”,層層傳導壓力、層層加碼卸責,基層最終成為矛盾問題的多發地,成為追責問責的多發地,也就自然成為“問責泛化”的多發地。在“問責泛化”的重壓之下,直接影響著基層干部隊伍的穩定性,加班加點、工資待遇低下等尚可忍受,但時時刻刻處于被問責、被追責的風險狀態,時時刻刻處于如履薄冰的驚恐狀態,基層干部的行為預期就可想而知。一些地方除了有晉升預期的少數主要領導,鄉鎮干部中大多數處于兩種狀態,一種是沒有晉升提級預期、不想干事的不作為狀態,一種是青年一點、急于跳出基層工作的“待調走”狀態?;鶎诱y以吸引高素質人才,難以留住高素質人才,“問責泛化”的重壓工作常態是一個重要根源。

                    第四,“問責泛化”遮蔽了基層民眾的參與和監督。壓力型體制下的權力運轉,更多的是體制內的自我運轉,無論是屬地管理的治理原則,層層下傳壓力的任務分解機制,還是層層下傳責任的問責機制,以及問責事件的問責調查和問責處理結果,都是在上下級之間的權力部門運轉的?;鶎用癖妿缀鯖]有多少參與的渠道和機制,基層民眾的知情權、參與權、表達權、監督權也沒有制度化的保證機制。其實,基層鄉村民眾,最了解哪條河流是否污染,最了解排污企業是怎樣排污的,也最了解鄉鎮干部是否擔責作為,但基層民眾對基層干部的日常工作監督和考核評級,幾乎沒有任何渠道的參與權和監督權。體制內不斷強化的“問責監督”,并沒有吸收基層民主監督的力量,形成了越是依賴體制內的自我監督,越是不需要體制外的民主監督。這種體制內權力自我運轉的制度慣性,不但消耗了大量的行政成本,導致眾多基層形式主義空耗,更不斷遮蔽和減損著民主監督的力量和優勢。

                    遏制基層“問責泛化”要從體制機制改革著手

                    基層“問責泛化”的蔓延,有其權力部門個別干部的權力任性,但更多是與其工作機制和問責機制密切相關,遏制基層“問責泛化”,激發基層干部創新活力,不僅與提高基層干部的作風素質相關,更與制度性的權力運作機制相關,需要通過制度化的體制機制改革加以革除。

                    第一,嚴格規范屬地管理的下放權限。為政一方,當負一方治理責任,屬地管理的原則是指基層政府整體性和政治性的治理責任??h級職能部門的職能性責任,應當落實“誰主管、誰負責”的原則,因為縣級的職能部門都有法定的執法權和執法資源,鄉鎮政府只有配合和協助職能部門執法的相應責任。在治理重心不斷下沉,治理責任不斷下移的趨勢下,應明確制定政策文件,明確界定哪些職責由縣級部門負主體責任,哪些職責由鄉鎮政府協助配合。同時,對于需要下沉到鄉鎮政府的職責,必須在下沉職責的同時,“權隨事轉”賦權賦能基層政府,保證有其相應的執法權和執法資源。

                    第二,通過體制性改革,充實基層鄉鎮政府的職權和能力。鄉鎮政府幾乎承擔著所有任務和工程的基層落實責任,通過壓力型體制的權力鏈條,縣級以上所有部門的任務和責任,也通過層層下傳機制傳遞到基層鄉鎮。但基層鄉鎮政府,從執法權和執法資源來看,更像是一個“半政府”:眾多法定執法權只授予到縣級職能部門,“鄉財縣管”制約著鄉鎮政府的財政自主權,技術設備的不足制約著鄉鎮政府的檢測檢驗能力,人少事多的困局導致鄉鎮政府忙于應對。通過體制性改革,明確縣—鄉鎮的權力清單和責任清單,精簡縣級職能部門的編制和資源,補充鄉鎮政府的人力和材料,真正實現鄉鎮政府的權責一致和人責對應。而這是靠一縣、一鄉無法完成的任務,只有通過頂層設計性質的全面體制改革才能完成。

                    第三,真正落實“容錯糾錯”機制,激發干部創新擔當活力。“問責追責”與“容錯糾錯”幾乎是一體兩面,“問責泛化”必然導致“容錯糾錯”的難以落實。這其中有很多原因,一是“問責追責”更能彰顯政治正確和政治態度,也有力于上級政府保證按時完成任務,同時也有利于把本部門的風險和責任最小化。二是“容錯糾錯”中的不予問責或免于問責的情形難以界定,執紀監督中的“三個區分開來”更需要精準界定,而這都需要縣級組織和領導承擔相應的“容錯糾錯”責任。雖然有些省級和市級政府制定了“關于落實容錯糾錯機制鼓勵干部創新擔當”的政策文件,但要把容錯糾錯機制真正落實到位,還需要在遏制層層問責泛化壓力的同時,制定更為具體的實施細則,更多地宣傳容錯糾錯案例來加以落地實現。

                    第四,加強基層民眾的民主參與和民主監督?;鶎用癖娛腔鶎又卫韺嵺`的主體力量,是基層治理績效的最直接感受者,對基層政府和干部的行為軌跡和行政績效,最有真切體驗和發言權,也是無處不在、長期有效的低成本監督力量。但層層傳導的“問責泛化”,只是體制內權力之間的自我測評和考核,基層民眾幾乎無從知曉和參與。只有鞏固基層民主自治的組織化體系,加強基層民眾民主評議和民主考核基層干部的力度和權重,開放社會監督和輿論監督的渠道和機制,讓基層政府和干部真正“眼睛朝下”,真正對民眾和社會負起責任,才能有效促成體制內監督與體制外監督的力量平衡,才能在基層民主監督力量壯大的同時,大幅減少高成本的體制內考核監督。

                    基層治理中層層壓力和“問責泛化”的蔓延,非一時一地所為,也并非個別干部所致,有其深刻的制度性體制根源。只有通過制度化的體制機制改革,減輕層層傳導的體制壓力,明確縣—鄉鎮政府之間的權力和責任,增強基層鄉鎮的自主權力和空間,拓寬基層民眾的民主參與和民主監督,用制度化法制化的保障體系,才能從根本上遏制基層“問責泛化”問題,切實推進基層治理現代化。

                    【本文作者為中國社會科學院大學政府管理學院副院長,中國社會科學院政治學研究所首席研究員】

                    責編:蔡圣楠/美編:石 玉

                    An Institutional Approach to the Phenomenon of

                    “Overstretched Accountability” at the Local Level

                    Zhou Shaolai

                    Abstract: Targeted accountability in accordance with regulations is an institutional method to transmit the pressure of responsibility to the local governance. However, “overstretched accountability” can lead to negative effects beyond the expectations of the institution in question, and even become a negative incentive to stall the modernization of the local governance. The phenomenon of “overstretched accountability” in the local governance is neither the result of one moment or one place, nor is it the consequences brought by individual officials. It has its own deep institutional roots. To fundamentally curb the “overstretching of accountability” at the local level, it requests institutionalized reform of the mechanism, reduction of the institutional pressure transmitted through different levels, clearly defined power and responsibilities between county and township governments, broadening of township rights and space of self-determination, the locals’ growing democratic participation and supervision, and accelerated promotion of the modernization of the local governance.

                    Keywords: overstretched accountability; behavior of the officials; local governance; innovation; responsibility

                    聲明:本文為《國家治理》周刊原創內容,任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權,轉載時務必標明來源及作者,否則追究法律責任。

                    [責任編輯:程靜靜]
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